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Jurisprudence : une décision du Conseil d’Etat va-t-elle faire évoluer les valorisations en cas d’expropriation ?

30 octobre 2019

Collectivités, Immobilier

Les évaluations de terrains à bâtir en matière d’expropriation répondent à des critères bien précis fixés par la législation. Au-delà des règles générales en matière d’estimation (notamment fixation des dates à prendre en compte qui diffèrent entre l’usage et la valeur vénale), la qualification de terrain à bâtir requiert la double nécessité :

  • D’une situation «dans un secteur désigné comme constructible par (…) un plan local d’urbanisme (…) » ;
  • D’une desserte « par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, dans la mesure où les règles relatives à l’urbanisme et à la santé publique l’exigent pour construire sur ces terrains, un réseau d’assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains. (…) Lorsqu’il s’agit de terrains situés dans une zone désignée par (…) un plan local d’urbanisme (…) comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone».

Ainsi, les terrains seront réputés immédiatement constructibles si :

  • Ils s’insèrent dans un zonage d’urbanisme leur permettant une construction immédiate ;
  • Ils disposent en limite de parcelles des réseaux en débit suffisant pour de nouvelles constructions et permettant un raccordement, voire un raccordement déjà opérationnel ;
  • L’ajout de leurs demandes en fluide sur la demande existante (eau potable, évacuation eaux usées et pluviales, courants forts et faibles) peut être supporté par le dimensionnement des réseaux distributeurs.

Leur valorisation se base alors sur les montants, généralement élevés, des prix des terrains à bâtir comparables.

Mais il est rare qu’une expropriation, surtout en contexte d’aménagement (ZAC, etc.), intervienne sur des terrains considérés comme à bâtir ; il s’agit généralement de parcelles encore classées dans un zonage AU (à urbaniser) voire A (agricole). Si la question du zonage ne fait en effet pas vraiment débat lorsque l’emprise se situe en zonage U, le zonage 1AU (destiné à l’urbanisation lorsque desservis par les réseaux) peut ouvrir à discussion lorsque les réseaux ne le desservent pas encore.

Dans le silence des textes, la jurisprudence a ainsi défini la notion de terrain en situation dite privilégiée ce qui peut se dire (définition personnelle) de la situation d’une parcelle qui, si elle ne peut satisfaire aux conditions lui conférant indiscutablement la qualification de terrain à bâtir, dispose néanmoins d’un ensemble de critères spécifiques s’en rapprochant et laissant supposer une urbanisation prochaine, lui conférant de facto et a contrario une valeur supérieure à celle d’un terrain à destination agricole de long terme.

Ces critères sont à l’appréciation souveraine des Juges ; la jurisprudence retient par exemple  les suivants (sans limitation) : La proximité d’habitations, une desserte par une voirie, la proximité d’équipements scolaires ou d’établissement industriel, une desserte par les transports en commun, etc.

Ainsi, l’expertise en valeur vénale des terrains zonés en 1AU non encore desservis par les réseaux et a fortiori en 2AU, dont la constructibilité dépend d’une modification du PLU voire d’une opération d’aménagement d’ensemble, implique l’étude de l’ensemble de ces critères et de tous ceux qui peuvent faire se rapprocher l’emprise concernée des caractéristiques d’un terrain à bâtir.

Cependant une jurisprudence récente (arrêt du Conseil d’Etat, 1er juillet 2019, n°423609), liée à la détermination de la taxe foncière, pourrait selon nous interroger et faire évoluer cette considération.

Le cas concerne la société publique locale d’aménagement de l’agglomération dijonnaise (SPLAAD) mécontente de se voir taxer sur la base de terrain à bâtir des emprises non encore aménagées qu’elle avait acquises en vue d’un programme d’urbanisation. Il est intéressant de constater que ces terrains étaient placés en zonage 1AU et dans le périmètre d’une ZAC, comme beaucoup de situation de nos mandants en contexte d’expropriation.

Le Conseil d’Etat, statuant en chambres réunies conférant à cette jurisprudence un intérêt accru, se base essentiellement sur le zonage et accorde une importance moindre au fait que les parcelles ne soient pas encore desservies par les réseaux en précisant que « la société requérante ne peut utilement se prévaloir de ce qu’une autorisation individuelle d’urbanisme aurait été inévitablement refusée en raison de l’absence de réalisation préalable des travaux de viabilisation et d’aménagement ».

Pour se caler à ce cas précis, une nuance est toutefois à apporter : les terrains considérés étaient exploités de manière agricole par le truchement de baux agricoles précaires, orientant un peu plus la situation des parcelles vers un changement de destination.

Il n’en demeure pas moins que la portée de cette décision, à la lecture des conclusions, reste principalement fiscale, même s’il nous parait peu compréhensible pour un contribuable – lorsqu‘également préjudiciable lors d’une expropriation –de pouvoir en théorie se voir taxé sur une base de terrain à bâtir et exproprié sur une valeur vénale moindre.

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